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律師應當成為地方立法的重要參與力量

【字體:      打印本頁    閱讀量:     發布時間:2018年10月08日    來源:人大論壇雜志社

  摘要:地方立法是地方的重要政治活動,律師參與地方立法有著重要意義,應當成為地方立法的重要參與力量。從律師的角度看,可以在地方立法的立項、起草、征求意見和審議等階段通過多種方式積極參與地方立法。從地方立法機關的角度看,應當建立健全律師參與地方立法的配套機制、意見反饋機制和立法信息全面公開機制,確保律師參與實效。地方司法行政機關和律師協會,也有必要采取適當方式引導律師積極參與地方立法。

 

  關鍵詞:律師 參與 地方立法

  作為一名在省級人大常委會機關專門從事立法服務工作的公職律師,筆者對律師參與地方立法有著較為深刻的認識和理解,認為律師應當成為地方立法的重要參與力量。令人欣喜的是,近年來,不少專業律師、兼職律師通過法律程序被選為省、市、自治州及自治縣的人大代表、人大常委會委員或者法制委員會委員,成為立法主體或者統一審議主體,在地方立法中發揮了重要作用。此外,筆者所在單位針對人大工作特點,要求公職律師參與地方性法規的立法調研、起草、論證、立法前評估和立法后評估等工作,參與報請省人大常委會批準的自治條例、單行條例的論證工作。本文擬從實踐與操作的角度,對其他律師特別是執業律師參與地方立法的意義、途徑和方式以及立法機關應當完善的機制和制度等方面,結合實際作一些探索和思考,希望推動這項工作,讓更多的律師關心、關注并積極參與到地方立法中來。

 

  一、律師參與地方立法有著重要意義

  律師法規定:“本法所稱律師,是指依法取得律師執業證書,接受委托或者指定,為當事人提供法律服務的執業人員。”根據這一規定,作為法律專業人士,律師通過在一樁樁現實的案件中分析、運用法律法規,對法律法規必定有著深厚的感情和特殊的理解。所以,律師參與地方立法有著十分重要的意義。

  一是律師積極作為,參與地方治理的重要途徑。習近平總書記指出:“法律是治國之重器,法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”立法是國家的重要政治活動,“是為國家定規矩、為社會定方圓的神圣工作”。在國家治理體系和治理能力建設中,法律制度的完善及其實施是國家治理體系和治理能力的核心內容。地方立法作為國家法律規范體系的重要組成部分,其實施性、補充性、探索性是把國家法律體系落到實處的重要舉措,在推進國家治理體系和治理能力現代化中具有重要地位、發揮著重要作用。律師參與地方立法,為地方立法建言獻策、貢獻自己的智慧和力量,在地方立法中參與管理制度和利益平衡協調機制設計,為推進地方改革開放和各項事業提供法制規范和保障,其實質就是在參與地方治理。

  二是監督地方立法,確保地方立法公正公平公開的有效方式。有權力就要有監督,權力到哪里監督就要延伸到哪里,這是法治社會的共識。立法權作為立法機關的一項公權力,其行使也應當主動接受來自社會各方面包括公民個人的監督。當今社會,利益主體日愈多元化,依法治國就是要依據法律法規調整社會各方面的關系,特別是利益關系。涉及公民權利減損、義務增加的法律法規,立法機關不能說制定就制定,必須堅持科學立法、民主立法,通過各種途徑廣泛征求意見,這是立法法的強制性要求。通過聽取群眾意見,特別是具體法律法規所涉利益群體的意見,找到利益訴求的最大公約數,通過法律法規實現社會各方利益的最大限度的平衡。在地方立法機關廣泛征求意見過程中,各方面律師積極參與地方立法,充分發表意見建議,確保地方立法的正義性,避免地方立法的任意性,從而使地方法規符合法治精神,反映人民意愿、得到人民擁護,從另一個角度說,就是在監督地方立法權的行使、監督地方立法。有學者認為,律師對立法的參與,在某種程度上可以平衡國家力量過于強大所可能帶來的風險。

  三是推動科學立法、民主立法、依法立法,提高地方立法質量的積極措施。不斷提高立法質量是立法工作永恒的主題。全面依法治國就必須通過高質量的立法引領、推動、規范和保障經濟社會發展。2015年立法法修改,設區的取得市立法權。立法主體增加,地方立法質量倍受關注。就貴州而言,除貴陽市早在1986年就獲得立法權外,其他5個市、3個自治州也先后在2015年、2016年獲得地方性法規的制定權。從實際情況看,立法質量切實有待提升。如何提高地方立法質量,制定出不抵觸有特色可操作、既實用又管用的地方性法規?科學立法、民主立法、依法立法是一條重要途徑。作為法律專業人士的律師參與地方立法,是科學立法、民主立法的重要體現。如果律師能積極參與到地方立法中來,充分發揮自身專業素養和豐富實踐經驗的優勢,對提高地方立法質量必將大有裨益。

 

  二、律師可以通過多種途徑與方式參與地方立法

  立法法規定:“立法應當體現人民意志,發揚社會主義民主,堅持立法公開,保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這是在我國現行立法體制下,律師參與地方立法的理論基礎和法律基礎。也就是說,律師以其民間身份參與立法是“公眾”參與立法的一種重要形式。地方立法作為地方的重要政治活動,是一個很嚴肅的過程,有著嚴格的法定程序。這個程序有一個重要特征就體現了公開、民主。立法程序就是要通過公開、民主的制度設計,確保所立之法的公平正義。具體實踐中,律師可以在哪個程序、哪個環節中參與地方立法、以什么方式參與地方立法?筆者認為,律師可以在以下階段積極參與。

  (一)在立項階段,可以通過提出立法項目建議或對征求意見的規劃、計劃發表意見的方式參與。從立法機關的角度看,立法工作的首要問題是立什么法?也就是怎樣確定立法項目?第二個問題是立法項目確定后,哪些應當先立,哪些還應當再調研一些?我省除貴陽以外的5個設區的市從獲得立法權開始就面臨這兩個問題。對立法機關來說,解決這兩個問題的辦法是通過編制五年立法規劃、年度立法計劃,加強對立法工作的統籌安排,這是做好立法工作的一條成功經驗。當然,現在有的地方已不采用立法規劃的形式,而是建立了一個動態的立法項目庫,比如我們省的貴陽就是這樣做的。地方立法規劃和立法計劃編制工作啟動后,立法機關會通過調研、召開各種類型的座談會、利用媒體發布公告等途徑征集立法項目。律師這個時候,可以提出立法項目意見建議。地方立法規劃和立法計劃初稿出來后,立法機關同樣要反反復復征求意見,不斷修改完善。在這個環節,律師也可以主動參與。

  (二)在起草階段,可以通過接受委托起草法規或者以專家、顧問身份參加起草小組的方式參與。這是律師參與地方立法最直接的方式。當前,由于律師事務所及律師本人不可替代的專業性,地方法規起草單位選擇委托律師事務所或律師本人起草地方性法規的情況越來越多,特別是在設區的市和自治州有地方立法權后,這種情況還會增加。比如,《遵義市海龍囤保護條例》由當地政府委托有關律師事務所起草,文本初稿出來后,從條文背后的法學理論、到起草思路、再到文字表達,效果都值得肯定。律師接受地方法規起草委托,應當注意:一是要領會立法意圖。多與委托機關溝通,了解制定這個法規要解決什么問題。認識將要起草的地方法規是實施性(執行性)立法、自主性立法,還是先行先試立法。因為不同類型的地方法規,在起草思路、起草要求上是不同的。二是要做好相關準備工作。收集、學習與將要起草法規的相關資料,包括上位法、其他省市相關法規,國家和省里的相關文件、政策等等。要根據將要起草法規的具體情況,擬出調研提綱,做好深入調研,了解實際情況。三是要堅持科學立法、民主立法、依法立法。起草過程中,要反復論證,廣泛征求意見。在地方法規起草實踐中,在成立具體法規起草小組時,往往還會請相關領域的律師作為專家或者顧問參加進來,一起研究、討論甚至參與部分章節的起草。

  (三)在征求意見階段,可以通過參加有關會議或對征求意見的法規文本直接提出意見的方式參與。法規草案這是律師參與地方立法最常見的方式。在地方性法規的立法過程中,除了人大代表和常委會組成人員參加審議討論、提出意見外,還要認真廣泛聽取各個方面的意見。立法法和我省的地方立法條例總結實踐經驗,對此作了比較全面的規定。主要包括:書面征求意見、座談會、論證會、聽證會、向社會公布法規草案公開征求意見等。法律還規定立法機關向社會公布法規草案公開征求意見的時間不少于30日。這些征求意見的方式,一般會貫穿立法的的整個過程。在前3項方式中,立法機關一般會根據法規草案具體情況,征求相關領域的律師的意見或邀請參加會議。此外,沒有邀請到律師,可以在向社會公布法規草案公開征求意見階段,通過紙質或網絡向立法機關發表提出的意見建議。

  (四)在審議階段,可以通過旁聽人大常委會發表意見等方式參與。人大常委會允許公民旁聽,旁聽的公民可以發表意見。比如《貴州省人民代表大會常務委員會議事規則》規定:“常務委員會舉行會議的時候,可以邀請公民旁聽。在常務委員會分組會議上,經召集人同意,旁聽人員可以就審議議題發表意見。”人大常委會在召開會議前,會在有關媒體發布《關于公民旁聽省人大常委會會議的公告》,公告中會列出主要會議議程。律師如果對要審議的法規有研究或有興趣,可以公民身份報名旁聽人大常委會,并發表意見建議。

  此外,律師在日常工作和生活中,如果有立法建議,或對現行地方法規有什么意見,都可以通過立法機關官方網站或書面形式向立法機關提出來,立法機關都會非常歡迎、虛心研究,從而推動地方法規的立改廢。不僅如此,律師還可以根據立法法和監督法的相關規定,向有關機關提出對地方性法規的審查建議。這些形式,都是律師參與地方立法的有效途徑。

 

  三、立法機關和有關機構應當建立健全律師參與地方立法工作機制

  如何增強律師參與地方立法的積極性,提高律師參與地方立法工作的質量?筆者認為,立法機關和律師協會等應當建立健全相關工作機制和制度,全面保障律師參與地方立法。

  一要建立健全律師參與地方立法配套機制。為了確保律師參與地方立法取得實效,地方立法機關要積極完善律師參與的途徑與方式,完善相關配套機制和做法,使律師參與地方立法既做到制度化、規范化、程序化,又做到律師參與的便利化。在制定立法項目征集論證、法規草案征求意見相關制度時,比如召開座談會、聽證會、論證會,開展立法前評估等等,應當規定邀請相關專業的律師參加,書面征求意見時應當征求有關律師的意見。在實施人大常委會的旁聽制度時,除了自愿報名外,可以通過當地律師協會邀請律師旁聽。立法機關在建立咨詢專家隊伍時,律師應當占一定比例,與地方立法相關的活動,應當邀請這些律師參加。比如,在貴州省第十三屆人大常委會88名咨詢專家中,以一線專業律師身份參加的專家就有9人,比例超過10% ,此外還有不少兼職律師。從已經審議的法規來看,這些律師在立法中的作用越來越突出。還應當關注的是,立法機關在建立基層立法聯系點時,也可以考慮選擇一些律師事務所,充分聽取其對立法工作及具體法規草案的意見和建議。比如,我省遵義市人大常委會將兩個律師事務所作為立法聯系點,為律師參與立法提供了平臺。黔南布依族苗族自治州人大常委會將州律師協會作為立法聯系點,通過律師協會充分發揮律師在地方法規和自治條例、單行條例制定中的積極作用。

  二要建立健全律師參與地方立法意見反饋機制。在立法實踐中,筆者深深感到,將意見的采納和不采納情況及時反饋給建議人,建立與建議人的互動渠道和溝通機制,是深化民主立法、廣泛凝聚社會共識,確保地方法規有效實施的有力保障。反饋既是對建議人的尊重、對建議權的尊重,更有利于提高建議人的參與積極性。對律師提出的地方立法意見,地方立法機關應當認真梳理、歸類、分析、整理,將采納的情況和不采納的情況及原因,及時在立法機關網站或者通過電話、電子郵件等方式進行反饋,與建議律師積極溝通。立法機關還應當及時總結經驗,不斷改進反饋內容和形式,推進反饋工作制度化、規范化,形成長效機制。此外,當地律師協會與立法機關應當加強聯系、建立相關工作制度,掌握律師參與地方立法的情況,并可以作為對律師考核評優、職稱評審的加分內容。

  三要建立健全立法信息全面和多渠道公開機制。公開相關立法信息應當全面、客觀,并確保以能夠廣泛、便利的方式獲得,這是解決律師參與地方立法信息不對稱問題,提高律師參與地方立法工作質量的前提。如果律師不全面了解地方法規提出的原因、指導思想等,便無法高質量地參與地方立法活動。立法公開應當堅持全過程公開,包括法規草案的擬制、審議、征求意見等情況,相關法律文件也應當及時、全面公開。當然,法規涉及國家秘密,或在某個階段尚不能公開的除外。當前,信息化潮流正深刻影響著各個行業、各個領域。除了報刊、電臺、電視臺等傳統媒體,立法機關應當提前謀劃、主動出擊,融入信息社會,通過微信、微博、QQ等大眾化現代媒體公開立法信息,方便參與地方立法的律師獲取。

  不僅如此,地方司法行政機關和律師協會可以通過宣傳或采取適當方式引導律師參與地方立法。在培訓中也可以適當開設地方立法講座或立法課程,提升律師的地方立法能力。因為地方立法既是重要政治活動,也是專業技術活動,從地方立法權的行使、立法內容的確定到立法語言的表達,都有自己的規則體系。律師掌握這些知識,可以更好地提高參與質量。

 

  結論

  綜上所述,律師參與地方立法意義十分重要。律師參與地方立法,一方面,每一位律師都應當心懷正義理念,樹立并提高立法參與意識,在日常工作和生活中做一個有心而又用心的律師,堅持問題導向,以一個法律人的視角關注社會、分析問題,以自身的專業知識為地方立法建言獻策,從而維護社會利益和公共福祉。另一方面,地方立法機關和相關機構也應當堅持科學立法、民主立法,本著提高立法質量的追求,建立健全各種機制和制度,為律師參與地方立法提供保障和便利,調動律師參與的積極性和主動性。(作者:馬繼紅,單位:省人大法工委)

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